Дорыночный контроль как мера обеспечения безопасности пищевой продукции

Глава государства В.В. Путин коснулся этого вопроса в своем ежегодном послании Федеральному Собранию РФ. В частности, он отметил, что могущество страны зиждется на людях, а значит, нужно сделать все для достижения прорывного роста благосостояния граждан и сбережения народа. Было особо подчеркнуто, что базовым и важнейшим показателем благополучия населения можно считать продолжительность жизни. Но важно, чтобы она увеличивалась за счет опережающего роста полноценной, активной и здоровой части, когда нет физических ограничений и серьезных болезней, сковывающих человека. Президент уверен, что для достижения качественно иного уровня жизни каждого россиянина всему государству понадобится сделать огромный скачок в своем развитии. И усилий только одной медицины окажется недостаточно. Ведь как можно сохранить здоровье граждан, говорить о здоровой и долгой жизни, когда миллионам приходится пить воду, не отвечающую нормам…

Федеральное законодательство, в частности закон № 323-ФЗ от 21.11.11, определяющий принципы защиты здоровья граждан РФ, объясняет основные понятия в этой сфере. Так, охраной здоровья населения признается комплекс мер экономического, правового, политического, научного, социального, медицинского, включая профилактические (санитарно-эпидемиологические) меры, а также научного характера. Данные действия осуществляются уполномоченными органами, в том числе местного самоуправления, государственной власти РФ и организациями, должностными лицами ответственных ведомств и прочими гражданами. Цель — предотвратить заболевания, сохранить и укрепить как физическое, так и психическое здоровье, поддержать долголетнюю и активную жизнь, предоставить необходимую медицинскую помощь каждому человеку.

Реализовать право граждан на защиту здоровья можно, кроме прочего, с помощью производства и продажи качественных и безопасных пищевых продуктов. При этом в РФ для каждого обеспечивается доступ к информации, подтверждающей безопасность и качество любого продукта питания.

Закон 29-ФЗ от 02.01.00 регулирует вопросы и отношения, касающиеся безопасности и качества пищевых продуктов или пищевой продукции для населения. Согласно положениям указанного нормативного акта, качество пищевой продукции определяется как способность удовлетворять нужды человека в питании при стандартных условиях потребления за счет совокупности соответствующих характеристик изделия. А под безопасностью принято понимать обоснованную уверенность в потреблении пищевого продукта без ущерба организму и без вреда для здоровья поколений (при обычных условиях).

Снабжению населения России безопасными и качественными пищевыми продуктам придается стратегическое значение. Именно это следует за Доктриной продовольственной безопасности РФ, утвержденной указом Президента РФ от 31.01.10. Согласно документу, чтобы обеспечить безопасность продуктов питания, требуется тщательно контролировать соблюдение актуальных норм законодательства. Это касается рыбной, сельскохозяйственной продукции и прочих видов продовольствия, включая импортное. Контроль нужен на протяжении всего цикла создания продукта: выпуска, хранения и транспортировки, реализации и переработки.

На текущий момент требования к продуктам питания изложены в технических регламентах Евразийского и Таможенного союзов. В них включены обязательные нормативы безопасности продовольственных товаров или пищевой продукции и продовольственного сырья, в том числе гигиенические, санитарно-эпидемиологические и ветеринарные.

В частности, в ТР ТС 021/2011 безопасность пищевой продукции определена как состояние продукта, которое свидетельствует об отсутствии вредного воздействия на потребителя и будущие поколения (недопустимые риски). Задача данного регламента — сохранить здоровье и жизнь человека, предотвратить действия, которые вводят потребителя (приобретателя) в заблуждение, защитить окружающую среду.

С целью создания национальной системы управления и контроля качества пищевой продукции или продовольственных товаров Правительство РФ разработало и утвердило стратегию, призванную повысить качество продуктов питания в России (1364-р от 29.06.16). План рассчитан до 2030 года. Предполагается, что меры, приведенные в стратегии, должны стимулировать развитие производства и допуск в оборот только продукцию или продукты питания надлежащего качества. В документе отмечается, что существующие организационные и правовые процедуры обеспечения качества пищевых продуктов несовершенны. Это приводит к появлению на российском рынке изделий, которые не соответствуют запросам потребителей, и проникновению на прилавки фальсификата. В свою очередь, потребление продукции с такими свойствами способствует развитию многих заболеваний и снижению качества жизни. Например, здоровью вредит высокая калорийность, избыточное содержание насыщенных жиров, сниженная пищевая ценность, недостаточный уровень пищевых волокон и микронутриентов.

В федеральном законе №29-ФЗ от 02.01.00 также приведено понятие фальсификата. Это продукты питания, включая биологические активные добавки, со умышленно измененными, поддельными или скрытыми свойствами, информация о которых является заведомо недостоверной или неполной.

Из сказанного можно сделать вывод: в России принят и уже действует целый ряд нормативных актов, которые призваны защитить здоровье и жизнь граждан. Но нужно учитывать, что рыночные условия хозяйствования привели к лавинообразному поступлению в РФ контрафактных и фальсифицированных продуктов питания. И одной из причин возникновения и нерешенности такой проблемы является низкая покупательская способность огромной массы потребителей. Располагая очень ограниченными финансовыми возможностями, они вынуждены выбирать не качественный, а в первую очередь дешевый продукт.

Многие уже заметили, что тема небезопасной, фальсифицированной и некачественной пищевой продукции стала в последнее время одной из самых обсуждаемых. Средства массовой информации уделяют этому вопросу большое внимание. К сожалению, подобная реакция имеет под собой основания. Организации, входящие в Ассоциацию по техническому регулированию и занимающиеся оценкой соответствия, в том числе и продуктов питания, в своей деятельности регулярно выявляют факты, которые подтверждают опасения специалистов и потребителей.

Фальсифицированная и контрафактная продукция наносит вред различного характера:

• здоровью населения;
• экономике государства ввиду непоступления положенных налоговых платежей в федеральный, региональные и местные бюджеты;
• обладателям исключительных прав на товарные знаки или на продукцию;
• инвестиционному климату, имиджу и престижу страны.

Торговля некачественными или фальсифицированными пищевыми продуктами — это реальный тормоз экономики, причем как России, так и других стран-членов ЕАЭС. В любом государстве безопасность продовольствия и защита потребителей от каких-либо пищевых отравлений, вызванных употреблением низкокачественных изделий, считается главным приоритетом. Если продукт не отвечает санитарными, ветеринарным, эпидемиологическим или гигиеническим нормативам, то потенциально угрожает здоровью или даже жизни человека.

Эксперты выявили главные риски для безопасности потребителей на рынке пищевых продуктов:

• отсутствие системного дорыночного контроля качества продовольственных товаров;
• постоянный рост объемов опасной продукции и фальсификата, в том числе готовых изделий и сырья;
• низкий уровень организации надзора и контроля рынка пищевых продуктов.

Также не секрет, что перед поступлением в обращение продовольственные товары не подвергается полноценным лабораторным исследованиями на базе официально аккредитованных и независимых испытательных центров. Кроме того, не проводится оценка цикла производства такой продукции с изучением процессов изготовления, хранения, транспортирования (перевозки) и продажи.

Те, кто фальсифицирует продовольственное сырье или пищевую продукцию, совершают серьезное экономическое преступление. Фактически это сознательный обман покупателей с риском для их здоровья. К тому же фальсификация как явление существенно искажает экономическую картину продовольственного рынка, что способно привести к опасным последствиям. Формируется благоприятная среда для недобросовестной конкуренции, резко снижается инвестиционная привлекательность отрасли, потенциал и имидж отечественных производителей как экспортеров. Но главное — заметно падает качество продуктов питания.

Масштабы фальсификата на рынке продовольственных товаров значительны, что реально угрожает здоровью населения всей страны, вызывая соответствующие неблагоприятные экономические и социальные явления. Если изучить ситуацию в отраслях пищевой промышленности, то ни одна из них не свободна от подделок. Особенно большие объемы фальсификата регулярно обнаруживаются в ходе реализации алкоголя, кондитерских изделий, рыбных, молочных и мясных продуктов, круп, муки, пресервов и консервов, кофе и чая.

Статистика нарушений требований к безопасности продукции отражена в государственном докладе о защите прав потребителей в РФ в 2017 году, представленном Роспотребнадзором. В частности, в документе приводятся данные, которые были выявлены в ходе федерального государственного надзора. Изучая ситуацию с защитой прав потребителей в розничной торговле, ведомство зафиксировало 9488 отступлений от требований нормативных правовых актов в сфере технического регулирования. При этом около 40 % нарушений пришлось на продовольственные товары (3774 факта).

В совокупности за 2017 год территориальные управления Роспотребнадзора проверили примерно 63 тысячи объектов, которые ведут деятельность по производству или обороту продуктов питания. Также проведено свыше 68 тысяч контрольных мероприятий с целью выявить нарушения или подтвердить соблюдение положений санитарно-эпидемиологического законодательства и нормативных правовых актов в сфере технического регулирования.

Итогом надзорных мероприятий стало составление более чем 58 тысяч актов, фиксирующих факты совершения административных правонарушений. Общая сумма претензий — 781,5 млн рублей. В суды передано для рассмотрения примерно 11 тысяч дел. По результатам их рассмотрения судебные органы постановили приостановить работу 2 тысяч объектов.

В протоколах об административных правонарушениях специалисты, в основном, ссылались:

• на КоАП РФ, статью 14.43, части 1 и 2. Это одна из базовых статей Кодекса, предусматривающая ответственность за несоблюдение любых технических регламентов со стороны изготовителя, исполнителя (лица, которое исполняет функции иностранного производителя) или продавца. На такие нарушения пришлось 75,9 % от всех выписанных протоколов (в абсолютном количестве — 39002);
• на КоАП РФ, статью 15.12, часть 2. Положение касается наказаний за реализацию продукции и товаров без нанесения надлежащей маркировки или указания обязательной информации. Таких нарушений оказалось 6,6 % (3374 протоколов);
• на КоАП РФ, статью 14.45. Норма предполагает ответственность за нарушения правил продажи товаров, качество и безопасность которых требуют обязательного подтверждения соответствия. Эта статья упоминается в 4,4 % всех оформленных протоколов (в абсолютном количестве — 2275).

Несмотря на проделанную работу, состояние государственного надзора и контроля в этой сфере признано неудовлетворительным. На низкую эффективность принимаемых мер указано в Аналитическом докладе по итогам 2017 года, который был заказан Комитетом Российского союза промышленников и предпринимателей. Исследование касалось уровня организации контрольно-надзорной деятельности и динамики изменения положения дел по приоритетным направлениям для рынка РФ. Всего было изучено 7 сфер, включая санитарно-эпидемиологический надзор, надзор по вопросам защиты прав потребителей, контроль соблюдения нормативов технических регламентов. Результаты явно свидетельствуют, что, в частности, госконтроль (надзор) за выполнением требований ТР ТС, а значит, и за качеством продуктов питания, которые появляются на прилавках российских магазинов, проводится ненадлежащим образом.

Таким образом, исходя из ситуации, сложившейся в сфере надзора, контроля и применения мер ответственности за низкое качество пищевых продуктов, отечественные потребители не могут быть уверены в приобретении исключительно безопасной продукции.

Обеспечить выпуск на рынок безопасного продовольствия и подтвердить его соответствие действующим стандартам — сложный процесс, в ходе которого возникает множество проблем:

• Первая: пищевая продукция — это объект технического регулирования, поэтому подтверждать соблюдение требований необходимо в виде декларирования. Данная процедура подразумевает принятие и регистрацию декларации соответствия с учетом только собственных доказательств или с учетом как собственных, так и тех, что получены совместно с участием третьей стороны (органом по сертификации или (и) аккредитованной испытательной лабораторией). Такая декларация в уведомительном порядке вносится заявителем в Единый реестр.
• Вторая: государственные надзорные и контрольные мероприятия по вопросам выполнения норм технических регламентов и, соответственно, качества продуктов питания на отечественном рынке демонстрируют низкую эффективность.
• Третья: дорыночный контроль продовольственных товаров организован недостаточно. Из-за такой ситуации большая часть деклараций соответствия составляется и регистрируется с нарушениями. В настоящее время без проблем принимается декларация по продукции любого качества. То есть это вполне реально в отношении продуктов питания, представляющих опасность для потребителей, без надлежащей проверки и оценки условий изготовления и хранения, а также доставки (транспортирования) и процесса реализации.

Решить проблему с контрафактом и фальсифицированной продукцией на прилавках в РФ — ключевая задача страны. Этот вопрос актуален и для членов ЕАЭС, и для многих других государств в мире. Оборот незаконной продукции серьезно тормозит промышленность и предпринимательство.

В России стали прослеживаться положительные изменения в данной области. Значительно проработана правовая база по вопросам обеспечения населения безопасными и качественными продуктами питания. Разработан большой пакет нормативных актов и на федеральной уровне, и в субъектах РФ. Однако фактически ситуация с фальсификатом даже усугубляется. В последнее время покупателям все чаще попадается низкокачественная продукция, а иногда они сталкиваются с откровенным обманом. Причем такие вопиющие факты касаются любых товаров: как произведенных отечественными компаниями, так и импортных. И все это на фоне развернутой и мощной системы государственных органов, наделенных контрольно-надзорными функциями. Не помогает и ответственность за ненадлежащее качество товаров и риски для здоровья населения, которая грозит нарушителям соответствующих требований законодательства. Проблема пока остается острой, и перспектив ее скорого урегулирования не видно.

В России сегодня наблюдается дисбаланс между дорыночной и рыночной стадией контроля продуктов питания. Рыночный контроль не показывает необходимую эффективность, поэтому было бы целесообразно ужесточить меры в рамках дорыночного механизма проверок продовольственных товаров. Данную задачу можно реализовать через процедуры обязательной сертификации.

Перед РФ стоит важнейшая проблема — снизить на внутреннем рынке объемы фальсифицированных продуктов питания и продовольственного сырья. Одновременно нужно обеспечить высокое качество и идеальную безопасность таких товаров. Чтобы добиться указанных целей, предлагается:

• гармонизировать национальные законодательства стран, входящих в ЕАЭС. Речь идет о регулировании вопросов контроля производства и оборота сырья для продуктов питания и готовой пищевой продукции;
• внедрить риск-ориентированный механизм контроля обращения продуктов питания на территориях стран-членов ЕАЭС;
• создать единую для ЕАЭС информационную базу, которая стала бы эффективным инструментом государственного контроля рынка (Реестр опасных пищевых продуктов и компаний, которых ее выпускают);
• подготовить компетентных специалистов по вопросам технического регулирования, а также стандартизации в различных отраслях промышленности;
• проводить более жесткий дорыночный контроль, что достижимо только через применение процедур обязательной сертификации продовольственных товаров. При этом сертификация пищевых продуктов должна предусматривать схемы проверки с регулярной оценкой состояния производства и испытаниями продукции.

Дорыночный контроль в виде обязательной сертификации уже показал эффективность за рубежом. Правила, применяемые в Европейском союзе и некоторых других странах мира, предполагают выпуск пищевой продукции на внутренний рынок только после серии испытаний и проверки стабильности условий производства. Впоследствии, уже в период официального обращения, контроль производителей и исследования товаров осуществляются регулярно.

За счет введения обязательной сертификации удастся:

• воспрепятствовать попаданию в Россию небезопасных пищевых продуктов и явного фальсификата;
• повысить ответственность участников рыночных процессов за качество выпускаемых или поставляемых продуктов питания;
• привлечь к ответственности недобросовестные аккредитованные органы, которые допускают недостоверные результаты испытаний и нарушают порядок сертификации, установленный законодательством РФ.

Эксперты уверены, что новый механизм подтверждения качества пищевой продукции не приведет к заметному повышению издержек заявителей и стоимости конечного продукта. При этом предполагаемая обязательная сертификация и проведение тщательных испытаний продовольственных товаров точно увеличат защищенность потребителей.

Указанные меры — это реальная возможность добиться роста продовольственной и экономической безопасности страны, развития предпринимательства и промышленности, а значит, и устойчивого развития и стратегического превосходства России в мире.