Нотификация: внедрение современных инструментов оценки соответствия в России

В нашей стране по-прежнему остро стоит вопрос повышения эффективности работы органов по сертификации с помощью законодательного регулирования. Становится очевидным, что использование только механизма аккредитации в рамках национальной системы недостаточно для решения такой сложной задачи. Проблема в основном касается сертификации продукции, которая включена в Единый перечень наименований, подлежащих обязательному подтверждению соответствия согласно Постановлению Правительства № 982 от 01.12.09, а также товаров, стандарты для которых прописаны в технических регламентах ЕАЭС (Евразийского экономического союза).

Многие общественные объединения и представители бизнеса считают, что на отечественном рынке появилось большое количество контрафакта и товаров низкого качества, в том числе по причине принятия аккредитованными органами по сертификации неадекватных решений и мер. В частности, органы по сертификации допускают выдачу сертификатов соответствия с нарушением законодательства. В итоге на рынок свободно попадает опасная продукция. Неправомерные действия со стороны данных аккредитованных органов приводят к обороту нелегальных товаров как на российском рынке, так и на территории всего Евразийского союза. Это причиняет ущерб экономике, здоровью населения и состоянию окружающей среды.

Текущая ситуация в российском законодательстве

Что такое аккредитация согласно нормативным актам РФ? Определение дано в ФЗ № 412 от 28.12.13. Установлено, что под аккредитацией следует понимать процесс подтверждения соответствия конкретного индивидуального предпринимателя или юридического лица разработанным и утвержденным критериям аккредитации. Оценка проводится национальными органами по аккредитации. Цель процедуры — проверить и официально засвидетельствовать компетентность индивидуального предпринимателя или юридического лица в вопросах ведения деятельности.

Но некоторые аспекты обеспечения безопасности товаров и надлежащей работы органов сертификации не входят в сферу ответственности национального органа аккредитации. Так, Федеральная служба по аккредитации не участвует в реализации государственной политики, связанной с применением технических регламентов ЕАЭС и РФ, а также Постановления Правительства № 982. Государственная политика, касающаяся соответствующих сфер экономики в Российской Федерации, — зона ответственности других ведомств. Например, ее реализацией должны заниматься Минздрав, Минтранс, Минпромторг, Минсельхоз и иные министерства, подчиняющиеся Правительству России.

Решение проблемы

Из описанной ситуации можно найти системный выход. Это применение к аккредитованным органам сертификации дополнительной процедуры — нотификации. Для оценки потенциального эффекта стоит обратиться к международному опыту внедрения и функционирования данного механизма, особенно опыту Европейского союза. Институт нотификации в данном объединении был введен наряду с уже применявшимися административными мерами. Такой шаг привел к росту авторитета органов по сертификации, усилению их ответственности и минимизации рисков допуска на рынок опасной продукции.,/p.

Если внедрить нотификацию в Российской Федерации и Евразийском экономическом союзе в целом, это позволить достичь сразу двух целей:

• обеспечить более эффективный контроль за соблюдением положений технических регламентов и требований действующих стандартов со стороны государства;
• полноценно защитить рынки стран — членов Союза от недобросовестных действий и попыток нечестной конкуренции поставщиков низкокачественной или откровенно фальсифицированной продукции.
Опыт Евросоюза

В странах ЕС нотификация в отношении органов, которые выполняют оценку соответствия в законодательно регулируемой области, впервые начала применяться в 80-х годах прошлого века. Процедура трактуется как официальное уведомление: нотифицирующий орган издает акт, информирующий ЕК (Европейскую комиссию), а также все государства, входящие в ЕС. Суть сообщения: подтверждается, что определенный орган по оценке соответствия отвечает всем требованиям, предусмотренным в законодательстве для нотифицированных органов, и уполномочен вести оценку соответствия с учетом изданных директив.

Notification в переводе означает уполномочивание. Дело в том, что до составления уведомления по органу оценки соответствия и размещения его в официальном СМИ Еврокомиссии (Official Journal of Europe) данный орган по сертификации должен быть назначен, то есть уполномочен национальным ведомством в конкретном государстве — члене ЕС. Еврокомиссия не может уполномочивать орган по оценке соответствия, ее функция ограничивается только присвоением этому органу идентификационного номера.

Орган оценки соответствия — это тоже общепринятый и официально утвержденный термин. На английском звучит как CAB (Conformity Assessment Body). Представляет собой орган, которому поручен спектр работ по оценке соответствия, в том числе испытания, калибровка, сертификация, контроль.

Основные нормативные акты ЕС по нотификации:

1. Регламент 765/2008. Установил правила аккредитации и надзора за реализацией продукции на рынках Союза. Отменил предыдущий Регламент (ЕЭС) 339/93.
2. Решение 768/2008. Определило основные условия для реализации продукции. Отменило Решение 93/465.

Оба документа были приняты Советом ЕС и Европейским парламентом в 2008 году. По сути, они стали новой законодательной базой по рассматриваемому вопросу. В нормативные акты включили и гармонично объединили все элементы комплексной правовой системы. Это позволило повысить эффективность усилий по обеспечению безопасности промышленной продукции. Благодаря четким правилам удалось добиться максимального соответствия товаров требованиям, установленным в интересах общества и для стабильного функционирования единого рынка.

Так, в Регламенте 765/2008, помимо правовых инструментов для аккредитации и контроля за оборотом продукции, закрепляется понятие и значение маркировки СЕ. А Решением 768/2008/ конкретизировано и оптимизировано использование различных технических элементов и процедур, которые предусмотрены европейский законодательством о гармонизации. В их числе:

• определения;
• условия назначения и дальнейшей нотификации органов оценки соответствия;
• механизмы нотификации;
• модули (схемы) оценки соответствия и порядок их применения;
• способы реализации мер безопасности;
• функции экономических операторов;
• требования к происхождению товаров.

Решение 768/2008 — это базовый нормативный акт в ЕС по вопросу нотификации. Он определяет только политическое обязательство трех главенствующих структур ЕС (Европейского парламента, Европейской комиссии и Европейского совета) в отношении реализации продукции. Чтобы обеспечить применимость положений указанного документа, непосредственно на них должны ссылаться нормы будущего законодательства или их нужно интегрировать в соответствующие нормативные акты.

Главная цель использования процедуры нотификации — усилить и закрепить высокий уровень ответственности органов по оценкие соответствия, в том числе перед нотифицирующими органами (органами власти). В этом случае орган власти, которому поручено контролировать функционирование определенного сектора рынка, получает возможность выбирать органы по оценке соответствия и применять результаты их работы в регуляторной деятельности.

В Решении разделены понятия аккредитации и нотификации. И аккредитация признается предпочтительным механизмом определения именно технической подготовленности нотифицированных органов. Таким образом, с помощью ужесточения критериев аккредитации никак не получится решить задачу по усилению ответственности, которую должны нести органы по оценке соответствия перед органами власти, отвечающими за контроль определенного сегмента рынка.

Всю полноту обязательств по поддержанию необходимого уровня компетентности национальных нотифицированных органов перед остальными странами, входящими в ЕС, и институтами ЕС принимают на себя сами государства-члены. Каждый участник назначает нотифицирующий орган, который займется оценкой, нотификацией и мониторингом (контролем) работы органов оценки соответствия внутри страны. Чаще всего, в странах ЕС нотифицирующим становится государственный либо правительственный орган. На него возлагаются функции по назначению и нотификации органов оценки соответствия. Процедуры проводятся согласно законодательству ЕС о гармонизации. При этом нотифицирующий орган в полной мере отвечает за уровень компетентности назначенного и нотифицированного им органа оценки соответствия.

А при аккредитации по правилам Европейского союза проверяются только технические аспекты компетентности органов оценки соответствия, претендующих на получение нотификации. Аккредитация не входит в число обязательных требований, однако считается важным и наиболее подходящим инструментом для оценки целостности и профессиональной подготовленности органов перед их нотификацией. Поэтому национальные нотифицирующие органы ориентируются в том числе на свидетельство о проведенной аккредитации как на объективную оценку технического уровня претендента, так как это позволяет уменьшить или нивелировать различия критериев, которые используются при нотификации.

Принципиальная разница между аккредитацией и нотификацией отмечена в положениях документа, изданного Европейской ассоциацией по аккредитации (ЕА). Он пронумерован как EA-2/17 M:2016, озаглавлен в оригинале как Document on Accreditation for Notification Purposes, введен в действие в ноябре 2016 года. Представляет собой документ ЕА по порядку аккредитации, выполняемой в целях дальнейшей нотификации. В нем нашла отражение ранее согласованная политика ЕС по проведению аккредитации в государствах-членах. Правила касаются данной процедуры в отношении органов оценки соответствия, гармонизированы с законодательством Союза, обязательны для соблюдения. Документ предназначен для использования в деятельности национальных органов, выполняющих оценку и аккредитацию для целей нотификации.

Предложения по внедрению нотификации в России

После анализа принципов организации и выполнения процедуры нотификации в отношении органов оценки соответствия в ЕС разработана примерная блок-схема этого механизма для РФ. Модель предполагает проведение в будущем нотификации российских органов по сертификации продукции в следующем порядке:

1. Аккредитованный орган по сертификации подает в нотифицирующий орган заявку на нотификацию и прикладывает пакет документов, по которым можно сделать предварительный вывод о соблюдении установленных критериев. Нотифицирующий орган изучает заявление и сопроводительные документы с точки зрения полноты и достоверности указанных сведений. На это отводится 5 рабочих дней.
2. Нотифицирующий орган создает комиссию, которая займется проверкой фактического выполнения заявителем критериев для нотификации. Этап может длиться до 20 рабочих дней. Если процедура выявит недостоверную информацию либо отклонение параметров заявителя от требуемых, в нотификации будет отказано. Такое решение может быть принято как во время анализа документов, так и при оценке соблюдения критериев.
3. При положительном результате рассмотрения заявки нотифицирующий орган выносит решение о нотификации органа по сертификации в течение 5 рабочих дней. Уведомление о нотификации отправляется в уполномоченную организацию, которая формирует и ведет специальный реестр успешно нотифицированных сертификационных органов.
4. Нотифицированный орган регистрируется в реестре с обязательным указанием конкретной области, в которой он нотифицирован.
5. Нотифицирующий орган постоянно отслеживает деятельность нотифицированного им органа по сертификации и принимает необходимые меры:
   • если выявляются отклонения от первоначальных критериев нотификации, то выносится решение прекратить нотификацию. Сведения об этом направляются в реестр, где появляется запись о прекращении нотификации в отношении органа по сертификации, допустившего несоответствия. В такой ситуации нотифицирующий орган решает передать комплекты документов, на основании которых ранее были выданы сертификаты соответствия продукции, другому сертификационному органу, внесенному в реестр нотифицированных органов;
   • если выявляются нарушения, то нотификация виновного органа по сертификации приостанавливается. Сведения об изменении его статуса передаются в уполномоченную организацию, которая добавляет запись о приостановке действия нотификации в реестр. В подобных случаях органы по сертификации устраняют нарушения, внося корректировки в деятельность и документы. Отчет об исправлениях направляется в нотифицирующий орган. Для оценки реальных результатов корректирующих действий формируется комиссия. Дальнейшие шаги такие же, как в рамках стандартной процедуры нотификации;
   • если контроль деятельности нотифицированного органа по сертификации не показывает каких-либо несоответствий, то нотифицирующий орган подтверждает (продлевает) нотификацию. Информация об этом также должна быть отдельно отражена в соответствующем реестре.

Приведенная схема — один из возможных алгоритмов нотификации в России.