Обеспечение безопасности в строительстве

С момента принятия Федерального закона РФ № 384 от 30.12.09, утвердившего Технический регламент о безопасности капитальных сооружений, прошло уже 12 лет. Изначально планировалось, что на уровне Евразийского экономического сообщества (сегодня это ЕАЭС) появится межгосударственный нормативный акт. Именно в нем предполагалось изложить обязательные требования к изделиям и материалам в строительстве, способы оценки соответствия. Принятие на этом фоне национального регламента казалось неактуальным, так как при введении в действие межгосударственного аналогичные национальные документы теряют силу.

Но в то же время партнеры по ЕврАзЭС также разрабатывали и утверждали собственные технические регламенты. Например, в Республике Беларусь был принят ТР 2009/013/ВY о безопасности строительных изделий и материалов, зданий и сооружений. В Казахстане такой же регламент был утвержден в 2010 году и касался безопасности строительных изделий, материалов и конструкций. Отдельный документ по этому вопросу появился в 2010 году и в Киргизии. В 2015 году к объединению присоединилась Армения, в которой уже действовали национальные технические регламенты на отдельные строительные материалы (цемент, стекло, сталь), введенные в 2006–2009 годах.

Положение дел в ЕАЭС

Ситуация с законодательным регулированием

Разработкой единого технического регламента занялась еще в 2010 году российская сторона. В результате был представлен проект ТР Таможенного союза по безопасности строительных объектов и изделий. Но единые требования и общий документ и по материалам, и по зданиям вызвали вопросы, которые затормозили согласование. По сей день проект не одобрен всеми странами — членами Союза.

В ходе рассмотрения выдвигались предложения разделить техрегламент и утвердить обязательные требования конкретно к строительным изделиям и материалам, а также к условиям их производства. Но при этом необходимость наднационального регулирования нормативов по сооружениям и зданиям фактически отсутствует. Причина проста: объекты капитального строительства не могут быть перемещены, а значит, оценивать их безопасность и качество не на территории происхождения (возведения) не приходится.

Но в целом подход признан рациональным. Потребителей строительных материалов много. Кроме собственно строительной отрасли, это жилищно-коммунальное хозяйство, газовая и нефтепромышленность, железнодорожная и автодорожная индустрии, сельское хозяйство и машиностроение. Строительные материалы используются повсеместно внутри стран и в значительных объемах экспортируются. Помимо прочего, в таких товарах заинтересованы и простые граждане.

Однако система технического регулирования в сфере строительных изделий и материалов в ЕАЭС, по сути, не работает. То есть основные цели ее создания, в частности устранение технических ограничений при торговле внутри союза и обеспечение свободы передвижения товаров на обшей таможенной территории, не достигаются. На этом фоне формирование единого рынка изделий и материалов для строительства в ЕАЭС и организованный выход на внешние рынки становятся все более актуальными вопросами. На данный момент в объединении применяются общие обязательные стандарты по большей части продукции — 80 % от всех наименований. Но строительных изделий и материалов среди них нет, на них распространяются нормы только национального законодательства каждой отдельной страны — члена союза. Эта ситуация препятствует свободному обороту такой продукции на территории государств, входящих в ЕАЭС.

Проблема контрафакта

Так как в ЕАЭС не приняты общие согласованные требования к качеству изделий и материалов для строительства, создаются условия для проникновения на рынки членов союза товаров сомнительного состава и происхождения. Исходя из мировой практики, убрать из оборота фальсифицированные и контрафактные партии продукции и навести порядок в данном сегменте удается только путем применения механизмов технического регулирования. Таким образом, разрабатывать ТР по безопасности стройматериалов и изделий жизненно необходимо. Иначе указанные проблемы не решить.

В апреле 2021 года состоялось заседание Совета Евразийской экономической комиссии, на котором было решено начать разработку отдельного технического регламента для данной продукции. Эксперты прогнозируют, что документ пройдет полное согласование, то есть будет одобрен в каждом государстве — участнике ЕАЭС, в 4-м квартале 2022 года. В конечном итоге процесс завершится формированием общего рынка стройматериалов и изделий, а также эффективной нормативной базы для защиты торгового пространства союза от контрафакта и фальсификата. Недопущение сомнительных товаров, в том числе из третьих стран, приведет к увеличению в ЕАЭС доли продукции, которая производится компаниями государств-членов.

Опыт Евросоюза

ЕС продемонстрировал, как нужно реагировать, когда условия на рынке стройматериалов стремительно меняются, и как применять новые принципы глобального подхода. В 2011 году был оперативно принят Регламент ЕС 305/2011, который оптимизировал условия для распространения строительной продукции на рынке и одновременно отменил Директиву 89/106/ЕЕС.

Нормативный акт снял технические барьеры при торговле строительными изделиями и обеспечил тем самым свободный оборот на рынках государств ЕС. Главная цель указанного регламента — безопасность. Если точно следовать положениям документа, гарантируется, что материалы и изделия для строительства, поступающие на территорию ЕС, полностью соответствуют действующим стандартам и не причинят вред людям, имуществу, животным и окружающей среде.

Специфика применения Регламента ЕС 305/2011

Любые материалы для строительных работ в ЕС должны соответствовать критериям данного документа. При наличии гармонизированного стандарта для определенного строительного изделия (EN) такая продукция маркируется знаком СЕ. Информацию по существующим гармонизированным стандартам (их больше 600) можно найти в системе New Approach Notified and Designated Organisations (NANDO). Знак подтверждает следующее: товар отвечает обязательным требованиям и может быть выпущен в оборот. Маркировка также говорит о том, что производитель изделий подал декларацию (DoP, или Declaration of Performance), предусмотренную приложением 3 актуального регламента. Декларация составляется компанией либо с учетом самостоятельно собранных доказательств, либо на базе документов, выданных нотифицированной лабораторией или органом сертификации.

По поводу значимости принятия указанного нормативного акта высказался Тапани Миккели, который руководит сектором промышленности и предпринимательства в Европейской комиссии. Он посчитал это большим шагом вперед. Повышение уровня документа с директивы до регламента позволило обязать страны — члены ЕС применять стандарты строго в утвержденных рамках и без каких-либо вольных интерпретаций. И Европейская комиссия намерена тщательно контролировать этот процесс на всей территории ЕС.

В Регламенте 305/2011 сформулированы правила подтверждения качества и безопасности стройматериалов и предусмотрена обязательная маркировка для ряда таких изделий. Эталонные характеристики материалов, которые используются для строительства, установлены стандартами, содержащими требования к зданиям и сооружениям.

Ключевые положения Регламента 305/2011:

• введена обязательная маркировка знаком СЕ для любых изделий в строительстве, которые попадают под существующие гармонизированные стандарты ЕС;
• установлено, что единственный документ, регулирующий необходимость нанесения указанной маркировки производителем, — это либо Европейская техническая оценка (ETA, или European Technical Assessment), либо специальный гармонизированный стандарт;
• определены органы, ответственные за принятие документов. В частности, Европейский комитет по стандартизации (CEN, или Comité Européen de Normalisation) утверждает гармонизированные европейские стандарты, а орган технической оценки (TAB, или Technical Assessment Body) — документы ETA;
• к функциям документа ETA или гармонизированного стандарта отнесено установление конкретной системы подтверждения соответствия и проверки состояния производства (AVCP, или Assessment and Verification of Constancy of Performance).

Что представляет собой AVCP? Это механизм, состоящий из нескольких элементов:

• постоянного производственного контроля (FPC, или Factory Production Control);
• первоначального типового тестирования (ITT, или Initial Type Test);
• постоянного тестирования;
• сертификационной процедуры и мониторинга рынка.

AVCP определяет задания, подлежащие выполнению производителем или его представителем, а также наличие и степень их ответственности в этом вопросе.

Система предполагает применение регламентированных схем оценки соответствия стандартам базовых характеристик стройматериалов и изделий, устанавливает критерии выбора. Предусмотрено несколько уровней: от 1+ (наиболее трудоемкий, требует прохождения сертификации, даже в отношении используемых материалов и сырья) до 4 (самый простой, достаточно только участия производителя). Если безопасность какой-либо продукции признается критически важной, то ее проверка проводится по варианту 1+ либо 1. Конструктивные товары обычно оцениваются по системе 2+. При наличии единственного критического аспекта безопасности — по 3 (к примеру, если нужен только особый контроль за соблюдением норм пожарной безопасности). Товары с незначительными рисками — по 4.

Рассмотрим подробнее уровни проверки качества товаров и контроля за производством с учетом требований Регламента 305/2011 (AVCP).

Схема 1+

1. Производитель обязан проводить:
   • внутренний мониторинг условий производства;
   • регулярные испытания образцов изделий, отобранных на заводе, на соответствие нормативам (согласно утвержденному плану).
2. Нотифицированный сертификационный орган должен оформить сертификат постоянного соответствия материала после:
   • установления типа изделий путем отбора и испытаний образцов, расчетов, анализа табличных значений и изучения описательной документации;
   • первичной проверки предприятия и состояния внутреннего контроля на производстве;
   • непрерывного мониторинга и оценки производственного контроля;
   • тестирования образцов материала, отобранных перед выпуском на рынок.

Схема 1

1. Производитель обязан проводить:
   • внутренний мониторинг условий производства;
   • систематические испытания образцов изделий, отобранных на заводе, на соответствие нормативам (согласно утвержденному плану).
2. Нотифицированный сертификационный орган должен оформить сертификат постоянного соответствия материала после:
   • установления типа изделий путем отбора и испытаний образцов, расчетов, анализа табличных значений и изучения технической документации;
   • первичной проверки предприятия и состояния внутреннего контроля на производстве;
   • непрерывного мониторинга и оценки производственного контроля.

Схема 2+

1. Производитель обязан осуществлять:
   • установление типа изделий путем отбора и испытаний образцов, расчетов и анализа табличных значений, изучения технической документации;
   • внутренний мониторинг условий производства;
   • испытания образцов изделий, отобранных на заводе, на соответствие нормативам (согласно утвержденному плану).
2. Нотифицированный сертификационный орган должен оформить сертификат постоянного соответствия материала после:
   • первичной проверки предприятия и состояния внутреннего контроля на производстве;
   • непрерывного мониторинга и оценки производственного контроля.

Схема 3

1. Производитель обязан вести внутренний мониторинг условий производства.
2. Нотифицированная сертификационная лаборатория должна устанавливать типы материалов путем отбора, испытаний образцов и расчетов показателей, анализа табличных значений и технической документации.

Схема 4

1. Производителю надлежит:
   • определять типы материалов путем отбора, испытаний образцов и расчетов показателей, анализа табличных значений и технической документации;
   • обеспечивать внутренний производственный контроль.
2. Для нотифицированного органа задачи не ставятся.

Европейской комиссией устанавливается уровень системы AVCP, необходимый для подтверждения соответствия и проверки производства конкретного строительного изделия (материала)/группы таких материалов либо оценки их базовой характеристики. При этом важно учесть накопленные данные, полученные от национальных органов контроля рынка, чтобы выбрать наименее трудоемкий из тех, что позволяют определить выполнение всех основных требований к капитальным сооружениям.

На каждом уровне предусмотрены FPC и ITT — отличаются только исполнители. Некоторые функции возлагаются на изготовителя, остальные — на нотифицированный орган. Конкретный орган назначается страной — членом ЕС в качестве технически компетентного для выполнения независимой и точной оценки.

На территории ЕС действуют, принимают участие в оценке и проверках следующие виды нотифицированных органов:

• сертификационный орган. Обладает необходимой компетентностью и несет ответственность за проведение и управление процедурой сертификации продукции согласно установленным правилам;
• орган инспекции. Проводит проверку организации, являясь ее элементом. Наделен функционалом и ответственностью, которые требуются для ведения производственного контроля и управления по заданным правилам процедуры;
• испытательная лаборатория. Исследует, испытывает, измеряет, проводит калибровку и оценивает иными способами реальные характеристики или соответствие материалов и сырья установленным нормативам.

Нюансы маркировки продукции

За знак CE в любом случае отвечает тот, кто нанес его на изделие. Это так, даже если по уровню оценки AVCP предполагается участие нотифицированного органа. Кроме того, следует помнить: для стройматериалов и изделий с данной маркировкой изготовитель должен оформить декларацию с рабочими параметрами. Именно принятие декларации дает фактическое разрешение на нанесение знака CE и последующий выпуск товаров в оборот на территории любого государства — члена ЕС.

Маркировка CE — это гарантия производителя, продавца или импортера, что на европейский рынок поступит продукция, полностью отвечающая действующим гармонизированным стандартам для данного типа изделий. Это также демонстрирует успешное прохождение процедуры оценки соответствия и безопасность как для потребителя, так и для окружающей среды.

При сомнении в законности указания на товаре знака СЕ любой покупатель может сообщить об этом в ответственное государственное ведомство. Такое право предусмотрено Регламентом 305/2011. Если неправомерность нанесения будет доказана, то завод-изготовитель понесет ответственность. На нарушителя будут наложены административные санкции, возможно и уголовное наказание.

По Регламенту 305/2011 производители обязаны:

• поддерживать информированность о применении гармонизированных стандартов, которые касаются выпускаемой ими продукции;
• передавать необходимые сведения дистрибьюторам и (или) импортерам;
• обеспечивать хранение декларации в течение не менее 10 лет от даты выпуска указанных в ней строительных товаров на рынок;
• гарантировать, что в ходе реализации продукция будет соответствовать данным в декларации, а при выявлении отклонений будут приняты немедленные меры;
• передавать сопроводительную документацию по запросам надзорных органов;
• составлять инструкцию и излагать информацию о безопасности в переводе на язык страны ЕС, куда поставляется товар.

В заключение

Таким образом, в ЕС уже устоялась и эффективно применяется практика общих обязательных требований к стройматериалам и изделиям для строительства. Это достаточный повод для внедрения такого же регламента в ЕАЭС и неукоснительного соблюдения его положений всеми государствами-участниками. А различия в географических условиях между странами можно из преград превратить в конкурентные преимущества.

Полноценная система регулирования оборота на территории ЕАЭС поможет снизить стоимость стройматериалов. Эффект достигается за счет сокращения затрат и усилий для перемещения грузов через таможенную границу, а также благодаря росту качества и конкурентоспособности продукции, произведенной согласно гармонизированным межгосударственным стандартам.

Разрабатывать в ЕАЭС технический регламент по безопасности изделий и материалов для строительства целесообразно и необходимо. Это позволит сформировать единый рынок услуг и товаров, трудовых ресурсов и капитала в рамках данного объединения. Но чтобы достичь этой цели, следует учитывать положения уже готового и давно опробованного в деле соответствующего регламента Евросоюза. В этом документе четко учтены особые процессы производственного контроля и разные схемы оценки соответствия, а требования к продукции установлены документами по стандартизации как на национальном, так и на региональном уровне.