Поддержание российского экспорта с помощью инструментов технического регулирования

Так, одна из национальных целей в представленном стратегическом плане развития нашей страны сформулирована следующим образом: довести за отведенный период показатель экспорта неэнергетической или несырьевой продукции до 250 млрд долларов США в год. Чтобы достичь такого результата и, соответственно, решить поставленные задачи, придется сосредоточиться на избавлении от существующих ограничений для российских товаров при доступе на международные рынки. Делать это нужно, в том числе, через организацию двусторонних консультаций, заключение соглашений об условиях ведения свободной торговли, а также гармонизацию технических и прочих требований, взаимное признание документов в области подтверждения соответствия.

Сейчас, на фоне поступательного увеличения объемов экспорта особенно актуально предложить компаниям - экспортерам привлекательные условия для продажи товаров за рубеж. Важно сформировать комплекс специальных подходов для регулирования данного направления деятельности и организовать эту работу более эффективно, чем у конкурирующих юрисдикций. Но это только одна сторона вопроса. Другая затрагивает качество выпускаемых изделий. Конкуренция при экспорте с иностранными производителям заставляет отечественные компании работать над продукцией, улучшая ее характеристики.

Рассмотрим, реально ли использовать возможности технического регулирования для увеличения экспорта и развития экономики в целом. Конечно, не стоит забывать о другой важной проблеме — потребительский рынок РФ в таких условиях еще больше нуждается в защите от контрафактных, фальсифицированных и просто опасных продуктов, услуг и работ, которые способны негативно воздействовать на окружающую среду и здоровье людей. Подобный подход практикуется в ведущих экономиках мира. Развитые страны активно применяют стандартизацию и системы оценки соответствия как способ продвижения продукции и расширения экспортного потенциала. Кроме того, этим они защищают внутренние рынки от товаров с ненадлежащим качеством и повышенными рисками.

Ключевой постулат международной торговли

При ведении внешнеэкономической деятельности принято придерживаться базового принципа: товар, который перемещается в другую страну, должен отвечать действующим там нормативам.

К продукции предъявляются обязательные и необязательные (добровольные) требования. В первом случае, это положения законодательства страны, соблюдение которых проверяется и в товарах собственных производителей, и в импортируемой продукции. Если обязательные требования в стране импортере и в стране-производителе — разные, компаниям, которые выпускают продукцию на экспорт, приходится принимать дополнительные меры:

1. Создавать множество вариантов изделий под стандарты других рынков.
2. Официально подтверждать соответствие своих товаров нормативам той страны, куда их планируется поставлять. Для этого нужно пройти процедуру обязательной оценки соответствия продукции и получить предусмотренные документальные подтверждения согласно действующему национальному законодательству этой страны.

Данные факторы препятствуют свободному экспорту товаров. Часто они превращаются в проблемы, непреодолимые в принципе или на длительный отрезок времени.

Существующие объединения, в частности Евразийский и Европейский союзы, считают техническое регулирование важнейшим условием для успешной интеграции входящих в них стран. Этот инструмент освобождает торговлю от многочисленных технических барьеров. Главная цель создания систем технического регулирования в обоих союзах — формирование общего экономического пространства государств-членов.

Нормативная база систем технического регулирования

Принципы системы технического регулирования в ЕС

При анализе зарубежного опыта в этой сфере хорошо заметно, что самая показательная картина сложилась в Европейском союзе. ЕС действует на основе глобального и нового подхода, поэтому его наработки интересны и для России. По товарообороту члены ЕС — крупнейшие партнеры нашей страны, более того — их доля постоянно увеличивается.

Принятая в ЕС система технического регулирования заслуженно признается эталонной моделью для международных экономических отношений. Это подтверждается целым рядом соглашений, в которых такие страны, как США, Израиль, Швейцария, Новая Зеландия или Япония, закрепили взаимную равнозначную оценку результатов проверок соответствия своих товаров.

Система технического регулирования в ЕС создавалась на базе решения Совета Евросоюза от 07.05.1985 (утвержден новый подход к использованию стандартов и технической гармонизации) и некоторых других документов. Сегодня сопутствующее законодательство ЕС включает 39 Директив (издаются Советом ЕС и Европарламентом) и 31 Регламент. Эти нормативные акты имеют разную силу:

• Регламент — применяется обязательно и в полном объеме всеми странами-участниками ЕС;
• Директива — также должна быть исполнена каждым государством-членом союза, а ее положения имплементированы в национальное законодательство.

Используя техническое регулирование во внешней торговле, ЕС добивается надежной защиты общеевропейских интересов при международном сотрудничестве, а также устранения противоречий внешнеэкономической стратегии ЕС и политики регулирования продукции на внутреннем рынке.

Как построена и функционирует эта система

В качестве целей оценки соответствия указано следующее:

• проводить тщательную проверку и предупреждать попадание на рынок продуктов с характеристиками, которые хуже установленных стандартов;
• не допускать, чтобы субъекты экономической деятельности несли необоснованные расходы;
• содействовать устранению технических ограничений в торговле.

Европейская система базируется на главном принципе — процедуры подтверждения соответствия не могут быть строже или проводиться более строго относительно объективной необходимости. Должны учитываться только те риски, которые возникают именно из-за несоответствия.

Все процедуры оценки в ЕС разделены на 8 модулей или систем: от самых лояльных (декларирование со стороны производителя) до самых жестких (полноценная сертификация для гарантии качества). Законодателям Евросоюза разрешено выбирать из представленных схем проверки и утверждать разные процедуры в зависимости от типа продукции.

Важным условием реализации всех вышеуказанных целей формирования системы технического регулирования ЕС является ориентация процессов оценки соответствия на услуги законодательной метрологии и на аккредитацию.

В частности, прохождение аккредитации — это гарантия необходимой беспристрастности и компетентности при проведении сертификации. То есть таким образом бизнес и конечные пользователи убеждаются, что орган, который оценивает соответствие стандартам, отвечает всем установленным критериям. В связи с этим большое значение уделяется персоналу органов аккредитации, так как от их квалификации, в итоге, зависит качество оценки соответствия в конкретной стране в целом. Поэтому к подготовке специалистов и к уровню оборудования, используемого для выполнения экспертиз, должны предъявляться максимально жесткие требования.

По правилам ЕС при проведении внешних и внутренних процедур по оценке соответствия предусмотрены различного рода измерения. С этой точки зрения наиболее важным является использование системы метрологии. Если она качественная и эффективная, то можно быть уверенным, что:

• провести нужные измерения в принципе возможно;
• процесс определения искомых показателей организован верно;
• применяемые инструменты работают без сбоев и отклонений;
• результаты измерений — максимально точные.

Задача системы технического регулирования — подтвердить, что продукция или услуги, которые предлагаются потребителям, соответствуют всем обязательным критериям. Одновременно это обеспечивает допуск на рынок только тех компаний, которые оформили полный комплект предусмотренных документов и иных доказательств соблюдения стандартов и нормативов.

Итак, оценка соответствия снижает риск попадания к потребителям продуктов, не отвечающих действующим требованиям по безопасности и качеству. Однако полностью исключить такие риски нельзя. Небольшая вероятность появления в продаже контрафактных либо фальсифицированных товаров все же остается, и время от времени контрафакт проникает на рынок почти каждой страны мира. Указанные случаи угрожают здоровью населения и окружающей среде. Они вызывают серьезные общественное беспокойство. Кроме того, в таких условиях осложняется работа местной промышленности. Намного менее качественные, но слишком дешевые товары выигрывают конкуренцию, особенно при массовом завозе.

Чтобы укрепить общую ценность и авторитет системы регулирования, нужно обеспечить надзор за рынком. И неважно, произведены товары в Евразийском или Европейском союзе — в любом случае влияние оказывается на все страны. Европейские регуляторы выбрали верную тактику и предпочитают балансировать между рыночными и нерыночными методами контроля. В случае установления жестких требований при оценке соответствия (например, необходимости обязательного прохождения сертификации) надзорные мероприятия за состоянием рынка организуются реже и проводятся с меньшей интенсивностью.

Как устроено техническое регулирование в Евразийском союзе

В ЕАЭС политика в этой области нацелена на решение трех задач:

1. Снять имеющиеся технические барьеры при ведении торговли между странами-участникам объединения. Добиваться этого предлагается за счет введения общих обязательных требований для продукции и процессов производства, а также единых документов, подтверждающих соответствие, и единых процедур по допуску товаров на рынки членов ЕАЭС.
2. Защитить внутренних потребителей от продукции низкого качества. Чтобы не допускать партии небезопасных товаров на рынок ЕАЭС, предусмотрена проверка соблюдения обязательных нормативов. Дополнительные гарантии обеспечит аккредитация органов по сертификации, меры государственного контроля выполнения положений технических регламентов ЕАЭС и создание системы сквозного мониторинга продукции на протяжении всего цикла обращения на рынке.
3. Обеспечить условия для улучшения качества и тем самым укрепления конкурентоспособности товаров.

Если сравнивать системы технического регулирования, которые сложились в России и других странах-участниках ЕАЭС, то прослеживаются существенные различия. Несмотря на намерение привести их к единообразию, достичь этого не получается. Например, нет даже общих целей: в РФ во главу угла поставлено здоровье и жизнь людей, провозглашена важность охраны окружающей среды и недопущения ситуаций, при которых потребителя вводятся в заблуждение. В остальных странах объединения устанавливаются свои обязательные требования. В Беларуси и Казахстане стоит задача, в первую очередь, обеспечить национальную безопасность и повысить конкурентоспособность товаров собственных производителей. Также Беларусь заинтересована в рациональном использовании естественных ресурсов и обеспечении наследственности населения. Казахстан стремится ликвидировать любые технические барьеры при торговле.

Высший Евразийский экономический совет 11.12.20 принял решение № 12 об утверждении стратегических направлений развития евразийской экономической интеграции до 2025 года. Документ разработан, в том числе, для повышения эффективности системы технического регулирования. Предполагается, что для этого будут реализованы следующие меры:

• создан специальный механизм, который позволит защищать общий рынок ЕАЭС от любой продукции, представляющей угрозу потребителям и природе;
• обеспечены единые принципы применения технических регламентов со стороны всех государств-членов;
• определены общие обязательные требования к продукции;
• разработана евразийская система гарантий качества товаров, поступающих в обращение на рынки союза;
• уделено внимание всестороннему развитию метрологии и стандартизации.

Согласно положениям Стратегии, одной из основных целей углубления евразийской интеграции провозглашено создание условий для выпуска на рынок только качественных и безопасных товаров, то есть обеспечение надежной защиты прав потребителей. В рамках системы технического регулирования, развивающейся в ЕАЭС, появилось новое перспективное направление. Это совершенствование инфраструктуры государств-членов, которая используется специально для соблюдения в продукции стандартов качества. В текущих условиях данный вопрос очень актуален. Это обусловлено ужесточением конкуренции в международной торговле. Такое положение дел диктует необходимость согласовывать и принимать совместные меры для повышения уровня и привлекательности товаров, выпускаемых предприятиями стран союза.

В основе инфраструктуры качества лежат 4 элемента:

1. Стандартизация.
2. Метрология, система обеспечения точности и единства при проведении измерений.
3. Оценка соответствия как инструмент контроля качества товаров. Необходимые процедуры, выполняют испытательные лаборатории и органы сертификации.
4. Аккредитация. Это официальное признание, что органы, которым поручена проверка качества продукции, отвечают действующим критериям компетентности. Кроме того, прохождение аккредитации гарантирует: данной организации можно доверять в полной мере.

Между элементами инфраструктуры — тесная связь. Если убрать хотя бы один, то работоспособность системы будет утрачена. Одна из важнейших ролей в инфраструктуре качества отведена оценке соответствия. Главным образом, проверяется соблюдение требований безопасности продукции, которые утверждены в различных стандартах и технических регламентах. При этом с помощью аккредитации организаций, которые функционируют в данной области, удается поддерживать и повышать доверие к итогам проводимых процедур сертификации. То есть такой инструмент обеспечивает гарантированную безопасность и качество товаров, исследованных в установленном порядке.

Большое значение в структуре дорыночного контроля продукции имеют испытательные лаборатории и сертификационные органы. Государство поручило им важную миссию — стать надежной опорой для всей инфраструктуры качества. Беспристрастность и компетентность специалистов таких организаций и центров — обязательное условие для взвешенного и обоснованного решения о допуске конкретных товаров в свободный оборот. Данные моменты доказывают оправданность создания национальной системы аккредитации, а также отечественной инфраструктуры качества. Жизненно необходимо достичь таких условий, при которых как государство в целом, так и общество и каждый потребитель в отдельности не смогут усомниться в уровне оказываемых услуг или выпускаемой продукции.

Положения, вошедшие в Договор о ЕАЭС и касающиеся вопросов аккредитации, были подготовлены с учетом уже наработанного ранее положительного опыта интеграции в других региональных и международных организациях.

Вместо директив в ЕАЭС принимаются технические регламенты. Суть и назначение данных нормативных актов утверждены в Протоколе о техническом регулировании в ЕАЭС (договор о ЕАЭС, приложение 9). Это документы, в которых прописаны требования к определенным объектам технического регулирования. Указанные нормы должны применяться и исполняться на всей территории союза.

Но ТР ЕАЭС либо национальные обязательные требования распространяются только на часть продукции — соответствующие наименования включены в единый перечень продукции из 67 позиций и утверждены Комиссией Таможенного союза (решение 526 от 28.01.11). Законодательство ни одной из стран-членов ЕАЭС не допускает применение обязательных условий для продукции, которая не вошла в данный перечень.

В совокупности ЕАЭС принял 49 техрегламентов. Они касаются разных видов товаров, в том числе легкой промышленности, игрушек, парфюмерии и косметики, продуктов питания, автотранспорта. В настоящий момент введены в действие и полноценно применяются 43 ТР.

Отдельно нужно упомянуть о сложной работе, начатой в 2020 году. Планируется внедрить в практику положения Типовых схем оценки соответствия (приняты Советом Евразийской экономической комиссии — решение 44 от 18.04.18). Указанные схемы стали своеобразным эталоном по оценке соответствия и в настоящее время определяют дальнейшее развитие горизонтального законодательства объединения.

Сравнительная характеристика обеих систем

При сопоставлении процедур и принципов, установленных для подтверждения соответствия в ЕАЭС и ЕС (схемы и модули), очевидно как некоторое сходство элементов, так и различия.

К значимым расхождениям относится применение в ЕС модуля не с сертификацией системы качества, а с ее оценкой. Данный подход вполне оправдан, так как при сертификации должна соблюдаться добровольность. Также следует отметить, что оценка элементов системы управления качеством ведется согласно требованиям, прописанным ЕС в конкретных директивах на продукцию.

Еще одно принципиальное отличие — в европейской системе подтверждения качества итоговым документом признается декларация соответствия. Но чтобы принять ее, часто нужно провести сертификацию.

Если рассматривать строгость установленных барьеров, самые заметные отличия состоят в указании кода нотифицированного органа, который выполняет оценку соответствия.

В России раньше тоже использовался подобный подход — в ходе маркировки по системе сертификации ГОСТ Р на продукции проставлялся код ответственного органа по сертификации. Такой порядок действовал вплоть до принятия 27.12.02 федерального закона 184, касающегося технического регулирования в РФ. На текущий момент по этому вопросу действует положение о едином знаке для обращения продукции для государств-участников Таможенного союза (15.07.11 его утвердила Комиссия ТС своим решением 711). В документе не предусмотрено указание каких-либо кодов органов сертификации. Данное положение дел противоречит сложившейся зарубежной практике по маркировке товаров. В частности, такая норма содержится в международном стандарте ISO/IEC 17030, определяющем правила оценки соответствия и проставления знаков оценки, проведенной третьей стороной.

И различия, и имеющиеся сходства систем технического регулирования, принятых в ЕАЭС и ЕС, могут принести пользу в вопросе сближения нормативных баз обоих союзов. В настоящее время положения некоторых технических регламентов ЕАЭС вполне согласуются с требованиями директив и регламентов ЕС. При разработке доказательной базы соответствия товаров для технических регламентов ЕАЭС приоритетными признаются именно те нормативы, которые учитывают региональные и международные подходы.

Проблема продвижения товаров из ЕАЭС на зарубежные рынки

Техническое регулирование приносит прямые выгоды при обращении внутри ЕАЭС. Но не менее важно с его помощью повысить конкурентоспособность товаров евразийских производителей на мировом рынке. Выполнить такую задачу невозможно, если даже фактически качественная продукция не отвечает стандартам и положениям технических регламентов, которые действуют в конкретной стране ввоза. Поэтому целесообразно принять единые и эффективные стандарты, а также единую систему технического регулирования на всей территории ЕАЭС. Таким способом получится применить «нормативную силу» и укрепить влияние объединения в международных масштабах.

Государства-члены ЕАЭС планируют подписать соглашение, определяющее условия и порядок устранения сохраняющихся технических барьеров в торговле с третьими странами. Документ должен быть подписан в конце 2021 года. Будущее соглашение включает в себя подробный план действий по ликвидации ограничений в торговле участников союза с третьими странами и коснется оборота продукции, которая упоминается в качестве объектов регулирования в технических регламентах ЕАЭС.

На практике проблема будет решаться через заключение ряда международных договоров. При этом предусматривается указание в них следующих обязательных пунктов:

1. Продукция соответствует требованиям нормативных актов третьей страны (при нахождении на ее территории) и положениям технических регламентов ЕАЭС (если размещается на таможенной территории союза).
2. Результаты оценки соответствия обязательным требованиям признаются на взаимной основе: как третьей страной, так и государством, входящим в ЕАЭС.
3. Четкий порядок расчета степени равнозначности обязательных требований.
4. Критерии эквивалентности процедур, включая аккредитацию и оценку соответствия (например, путем проведения взаимных сравнительных оценок).
5. Результаты оценки соответствия признаются после уточнения сопоставимости обязательных требований.

Но в ЕАЭС до сих пор не установлены товарные группы, которые подлежат тарифной либерализации и могут быть потенциально исключены из свободной торговли с рассматриваемой страной-партнером. В таких условиях обсуждать снятие технических барьеров не имеет смысла.

Этапы взаимного допуска товаров на мировые рынки

1. Подписать отдельные соглашения с интересующими третьими странами об условиях и плане мер по ликвидации технических барьеров.
2. Определить перечень товаров, которыми в первую очередь интересуются страны-участники ЕАЭС или третьи страны
3. Четко установить, какие технические барьеры мешают торговле с партнерами ЕАЭС.
4. Согласовать с торговыми партнерами группы продукции для принятия мер по устранению технических барьеров в международной торговле.
5. Определить равнозначность процедур, применяемых для аккредитации или контроля соблюдения стандартов, а также степень совпадения обязательных требований.
6. Разработать проекты соглашений с каждым партнером-третьей страной в рамках выполнения общих договоренностей по условиям и порядку исключения из совместной торговли выявленных технических барьеров.

Итак, поставлена задача: создать и начать применять схемы устранения технических барьеров из процессов торговли с другими странами, а также взаимного признания итогов оценки соответствия. Для этого нужно заключить с третьими странами специальные соглашения. В них следует оговорить:

• список конкретной продукции (видов, групп), торговля которой должна проходить без технических ограничений;
• наименования документов, содержащих требования к товарам, по которым убираются технические барьеры;
• органы, ответственные за оценку соответствия указанной продукции;
• взаимное признание итогов проверок соблюдения стандартов, проведенных назначенными органами.

Важно отметить, что процесс сближения законодательства стран-участников ЕАЭС, во многом, носит политический характер. Но интеграция в рамках союза открывает новые возможности для всех его членов, поэтому успешное решение данной задачи — вполне реально. Несомненно, никто не будет добиваться 100%-ной гармонизации. Стандарты и технические регламенты разрабатываются на базе международных требований с поправкой на географическую и климатическую специфику. В подобных условиях обеспечить слишком высокий процент совпадений просто невозможно.

Дальнейшую работу по исключению технических барьеров для международной торговли необходимо активизировать и совершенствовать. С этой целью придется принимать некоторые меры:

1. Свести к минимуму или убрать полностью любые неопределенности и двусмысленные моменты в требованиях технических регламентов ЕАЭС. В частности, нужно избегать формулировок, которые подразумевают свободную трактовку, а при описании процедур проверки качества и соответствия продукции охватить все аспекты без исключений.
2. Ускорить сопряжение норм технического регулирования, применяемых на постсоветском пространстве. Это касается, в том числе, Меморандума, который был подписан в 2013 году между Межгосударственным советом СНГ (занимается вопросами метрологии, сертификации и стандартизации) и Евразийской экономической комиссией. Документ закрепил намерения данных объединений сотрудничать в сфере обеспечения единства измерений и стандартизации.
3. Сформировать систему институтов для проведения сертификации и оценки соответствия (мера отвечает задекларированным целям развития Евразийского союза до 2030 года). Указанные органы должны пройти аккредитацию и осуществлять деятельность на базе принципов ОЭСР (Организации экономического сотрудничества и развития), разработанных для ведения надлежащей лабораторной практики. Если лаборатории и центры будут признаны на межгосударственном уровне, это позволит укрепить взаимное доверие и быстрее убрать технические ограничения (барьеры) для производителей ЕАЭС.
4. Продолжить признание странами союза применяемых национальных процедур оценки соответствия в отношении товаров, которые пока не попадают под действие каких-либо технических регламентов объединения. При этом параллельно следует внедрять международные стандарты, унифицировать нормы упаковки, маркировки и этикетирования внутри ЕАЭС.

Исходя из сказанного, задачу, которую поставил Президент РФ, можно решить через сближение законодательных норм по стандартизации и техническому регулированию. Процесс должен строиться на общих подходах и принципах обеспечения безопасности и качества товаров, допускаемых в обращение. Но важно, чтобы страны-члены ЕАЭС усиленно работали над сокращением числа недобросовестных участников рынка. Пока этого не произойдет, сблизить системы технического регулирования, а значит, и начать взаимное признание результатов контроля никак нельзя. То есть выполнение основной задачи остается только мечтой. Но примечательно — на этом фоне участники ЕС заинтересованы в совместной деятельности по охране окружающей среды, обеспечению безопасности для здоровья и жизни своих граждан, поэтому наращивают взаимовыгодное сотрудничество в этом направлении.

Система технического регулирования, принятая в Евросоюзе, — эффективна и используется в качестве эталона для международной торговли. Это подтверждается целым рядом заключенных соглашений по взаимному признанию итогов оценки соответствия продукции.

Среди новых перспективных направлений развития общей системы технического регулирования в ЕАЭС выделяют совершенствование инфраструктуры для обеспечения качества продукции на национальных уровнях.

При создании национальной инфраструктуры для гарантий качества важную роль играет система аккредитации. Ее главная задача — дать потребителям, обществу и государству полную уверенность в надлежащем уровне оказываемых услуг и выпускаемых товаров.

Если евразийские товары не отвечают стандартам и положениям технических регламентов других стран, то даже при высоком качестве сделать их конкурентоспособными на мировом рынке не удастся.